On m’a demandé de clarifier certains aspects des « Fonctions du fédéralisme dans un Etat multiculturel, à l’exemple de la Suisse ». J’essaierai de mettre en évidences quelques aspects centraux du fédéralisme suisse dans le temps qui m’est imparti.
Fonctions du fédéralisme dans un Etat multiculturel – à l’exemple de la Suisse
Conférence du Fribourg Peace Forum du 17.9.2010, Université de Fribourg
Prof. Waldmann, Intitut du fédéralisme de l’Université de Fribourg
(Traduction : Chantal Chételat Komagata)
On m’a demandé de clarifier certains aspects des « Fonctions du fédéralisme dans un Etat multiculturel, à l’exemple de la Suisse ». J’essaierai de mettre en évidences quelques aspects centraux du fédéralisme suisse dans le temps qui m’est imparti.
Il ne faut pas de grandes explications pour comprendre que la suisse se comprend comme un Etat multiculturel. Au contraire d’autres Etats nationaux qui se sont formés au 19ème siècle, la Confédération suisse ne s’est jamais comprise comme une « nation » au sens classique. En 1848, la Suisse a bien plus résulté du regroupement de populations de 22 cantons souverains. Ou plus simplement : La constitution de 1848 a transformé la Suisse d’une « confédération » (Union d’états) à une « Fédération » (Etat fédéral). Sous la houlette d’une constitution commune, des personnes de langues, cultures, religions et provenances différentes devaient désormais s’unir en une communauté d’identité et de valeurs communes sans pour autant perdre leur propre identité. (parenthèse : je renonce à présenter des statistiques et cartes qui montreraient l’hétérogénéité de la population suisse et me contente de faire la déclaration suivante : « un romand n’est pas un alémanique, un Zurichois pas un Bâlois et un Oberlandais bernois pas un Bernois de la ville. »)
Le cheminement commun de différentes populations sans la constitution d’un Etat fédéral aurait raté d’avance. Le fédéralisme – compris comme un principe normatif et politique – fait partie intégrante, comme la démocratie et un Etat de droit, des éléments constitutifs (pilier fondamentaux, principes structurels) de l’Etat suisse. L’Etat fédéral comprend les critères fondamentaux suivants :
- L’Etat comprend au moins deux niveaux différents (Confédération et cantons) et les cantons peuvent former d’autres niveaux territoriaux (part. communes)
- La Constitution fédérale, qui elle-même ne peut pas être modifiée par l’instance supérieure seule, définit cette structure à deux ou plusieurs membres. Les modifications constitutionnelles exigent aussi la double majorité en Suisse.
- Dans le cadre de ce régime constitutionnel, chaque niveau est autonome et dispose du droit par rapport à la population qui vit sur son territoire.
- Au contraire d’un système décentralisé d’un Etat central, les instances inférieures ont un droit d’intervention lors de la prise de décision de l’instance supérieure. En particulier, les Etats membres possèdent les droits d’initiative, d’intervention et de codécision.
- Ce serait trop simplifier que de limiter le fédéralisme à un système politique car dans des Etats fédéraux (comme la Suisse), le fédéralisme correspond aussi à une culture (culture fédérale, « living federalism ») vécue par les citoyens et les institutions. On ne peut imposer le « fédéralisme » de haut en bas ; il doit se vivre. En Suisse, le fédéralisme se vit quotidiennement, malgré le fait que vous ne trouverez aucune allusion dans la constitution au fait que la Suisse se définit comme « fédéraliste » ou Etat fédéral.
Tous ces éléments garantissent aux citoyens le droit de s’identifier non seulement à leur propre commune, canton groupe (langue, religion, culture ou même race) mais aussi avec la communauté de droit tout entière. En d’autres termes : Un Zurichois se réjouit aussi quand un Genevois gagne la coupe Alinghi.
Permettez-moi à présent de parler des fonctions qu’on évoque généralement dans le contexte du système fédéraliste.
- Au premier plan se trouve la fonction de créer une certaine « unité » malgré la présence de « diversité » (« realising unity through diversity »). Dans ce cadre, le fédéralisme sert d’instrument pour protéger les minorités linguistique, culturelles et régionales qui n’obtiennent pas seulement le droit d’autodétermination et d’autonomie, mais participent aussi à l’élaboration de l’opinion étatique.
- De plus, le fédéralisme mène à la distribution du pouvoir de l’Etat (inhibition verticale du pouvoir) : Le pouvoir de l’Etat n’est pas seulement réparti entre différents organes (Montesquieu), mais aussi entre différentes collectivités régionales.
- Création de la proximité au citoyen : A travers ce biais, les devoirs se résolvent de manière plus efficace et adéquate. Les niveaux « inférieurs » réagissent plus rapidement et pratiquement à de nouveaux problèmes.
- Création de plus de démocratie : De plus, la répartition de compétences de décision à différents niveaux étatiques crée plus de droits et de responsabilité participatifs. Le pouvoir politique devient plus proche du citoyen, plus transparent et également plus efficace.
- Diversité de solutions : Le fédéralisme augment aussi la concurrence entre les différents Etats membres à la recherche des « meilleures » solutions pour résoudre les problèmes latents.
Cette liste n’est pas exhaustive. En outre, les différentes fonctions sont en relation alternative.
Jusqu’à présent, on a vu que le fédéralisme était donc une forme d’Etat proche du citoyen, démocratique et paisible de diversité dans l’unité mais qui ne peut néanmoins pas être simplement dicté à la population par le biais de la constitution. Il se prête particulièrement aux démocraties très peuplées ou couvrant un territoire étendu ainsi qu’aux pays comprenant des populations différentes, concentrées en régions spécifiques. Mais il faut un système fédéraliste adapté aux besoins du lieu et de l’époque. Le fédéralisme n’est pas un principe figé ; il s’adapte au lieu et à l’époque donnés.
Sur la base des explications données jusqu’ici, on pourrait avoir l’impressions que la structure fédéraliste est une sorte de panacée qui permettrait de résoudre facilement tous les conflits dans des Etats multiculturels. Ce n’est bien sûr pas le cas.
- D’abord, il n’existe pas de modèles fédéraliste universellement valable, mais bien plutôt autant de modèles que d’Etats.
- Le fédéralisme ne s’impose pas – comme nous l’avons déjà dit. Il est soutenu par les gens.
- Il faut trouver des solutions qui tiennent compte des particularités historiques, culturelles et géographiques des Etats, qui soient acceptables politiquement et réalisables.
Il existe nombre de questions : Combien de niveaux étatiques faut-il ? Où se situent les frontières entre les collectivités régionales et locales ? Comment répartir le pouvoir de l’Etat ? De combien de droits participatifs les Etats membres doivent –ils disposer au niveau fédéral ? etc.
De plus, il ne faut pas oublier que le fédéralisme mène toujours à des inégalités (inégalités de droit). L’autonomie mène au morcellement des droits ; par rapport à la même affaire, les citoyens des différents Etats membres (cantons) sont traités différemment. Mais également en relation avec la participation à la prise de décision au niveau fédéral, le principe d’égalité est brisé ; « un homme – un vote » disparaît au profit de l’équilibre fédéral et la conséquence c’est que le poids du vote d’un Appenzellois pèse plusieurs fois celui d’un Zurichois.
Mais je n’aimerais pas approfondir cette question ici. J’aimerais plutôt faire remarquer un élément important pour la coexistence pacifique en Suisse : Les frontières cantonales ne coïncident pas avec les frontières linguistiques et religieuses. C’est ainsi que la frontière entre la minorité linguistique francophones et la majorité alémanique passe par les cantons bilingues du Valais, Fribourg et Berne. Ou encore, dans le canton de Fribourg, vous trouverez non seulement des Catholiques, mais aussi des Protestants de langue maternelle allemande ou française. De plus, de nombreux cantons possèdent des centres urbains et ruraux, etc.
Indépendamment de la mobilité des gens, on trouve un mélange de communautés linguistiques et religieuses qui – probablement au contraire de la Belgique – garantit la coexistence pacifique de « la pluralité et l’unité ».
Assurément la coexistence en Suisse n’est pas non plus libre de conflits. En faisant abstraction des tensions de l’époque de la fondation de l’Etat entre Catholiques et Protestants, qui se sont poursuivis jusqu’au dernier tiers du 20ème siècle, la question du « Jura » ne semble toujours pas résolue. L’exemple du canton du Jura qui s’est séparé du Canton de Berne alémanique et protestant montre que la religion et la langue peuvent encore servir d’allume-feu politique dans la création d’un Etat.
Il est d’autant plus important dans ces cas-là que le système juridique contienne des mécanismes de résolution de conflits. La constitution fédérale assure l’existence et le territoire des cantons tels quels ainsi que leur ordre constitutionnel. Aussi bien les fusions entre cantons que les changements territoriaux nécessitent une modification de la constitution. Dans la mesure du possible, il faut résoudre les conflits juridiques étatiques par la médiation. A défaut de solution, la Confédération et les Cantons peuvent porter plainte au tribunal fédéral.
La coexistence des gens dans la diversité marque grandement l’identité de l’Etat fédéral suisse. Cette conception de l’Etat fait partie intégrante du fédéralisme et se pratique dans ses institutions politico-culturelles. Dans la tension entre diversité et la cohésion nécessaire du pays, il faut recréer et redéfinir le mélange « correct » entre diversité et unification dans le cadre des processus décisionnels démocratiques. Grâce à ce mécanisme, on a réussi à intégrer la diversité de langues et cultures dans une communauté juridique, à équilibrer les intérêts politico-culturels, assurant ainsi d’une certaine manière la paix entre les langues ainsi que la paix au sein des communautés linguistiques et culturelles. L’immigration a donné à la multiplicité originelle des cultures de nouveaux contours. Au contraire de la diversité d’origine, cette nouvelle diversité due à l’immigration n’est pas liée au territoire alors que le territoire est primordial dans le système fédéraliste. Dans ce contexte, le modèle fédéraliste doit continuer de se développer pour intégrer la nouvelle diversité et contribuer à la coexistence de tous les gens dans la diversité et l’unité (nécessaire).
J’en viens à la conclusion :
Le fédéralisme est un modèle qui permet la coexistence de différents groupes sociaux sous une constitution faîtière. Mais au lieu d’un seul modèle universel, il existe différents modèles appropriés aux caractéristiques des communautés concernées. Il ne suffit pas d’avoir une constitution d’un Etat fédéral pour assurer la coexistence pacifique des gens. La compréhension d’un Etat fédéral doit aussi être ancrée dans la tête des gens. En Suisse, le modèle a fait ses preuves. Mais ce succès ne durera que si on réussit à constamment adapter le fédéralisme aux changements sociaux, économiques et politiques.